构建协调发展机制  推进跨界区域融合

王玉林

    2013年，《苏南现代化建设示范区规划》明确宁镇扬大都市区的目标定位；2014年，《宁镇扬同城化发展规划》正式发布。宁镇扬同城化从之前的构想，逐步完成顶层设计，进入实质性实施阶段。作为宁镇扬都市圈的地理重心、南京竞合长三角的东部前沿阵地，句容与南京跨界区域合作势在必行。但是由于行政壁垒和地方利益的阻碍，构建区域合作协调发展机制，推动区域经济协调发展，已经成为推动句容与南京跨界区域合作亟需破解的核心问题。

    一、目前宁句跨界区域合作面临的主要问题（以开发区与汤山为例）

    一方面，行政区划限制，规划布局不协调。虽然《南京镇江相邻地区区域规划》已经编制，开发区也积极对接汤山国际新城，在黄梅区域规划建设科技服务产业园，但是从汤山新城总体规划看，汤山对与句容交界的区域没有进行实质性的规划，真空区较大，导致两地在交界区域开发建设上存在较大落差，在基础设施建设和土地置换等方面协调难度较大。如，黄梅新村安置小区建设过程中，涉及到汤山街道的一块飞地，历经数月商谈，土地才得以置换成功；开发区即将开工建设的文昌西路西延与337省道（龙铜公路）相接工程，需跨越南京江宁地域2公里，实施难度也非常大。

    另一方面，区域利益分割，同质化竞争严重。从产业格局看，目前南京汤山麒麟科技创新园、宁高和宁溧高科技产业园以及众多的紫金科技人才创业社区，与开发区科技服务产业园产业定位重叠，没有真正形成产业互补的格局，两地招商引资竞争严重。从开发区跟踪洽谈的南京项目来看，很多项目非常愿意落户句容，但受到南京方面的限制和引导，特别是一些南京国资委的下属企业，最后只能选择落户南京其他区域。从房地产市场看，虽然两地在交通、教育、社保和医疗等公共资源差距较大，但是受土地级差的影响，两地在房地产市场上竞争激烈，特别是2010年启动的碧桂园凤凰城项目对汤山乃至南京的房地产市场冲击较大。

    二、构建宁句跨界区域合作协调发展机制的可行性

    ⒈ 从政策层面看，《苏南现代化建设示范区规划》提出推进南京龙潭、仙林、汤山、湖熟与我市下蜀、宝华、黄梅、郭庄跨界区域共建共享，从国家战略角度点明了跨界区域合作的方向。《宁镇扬同城化发展规划》则进一步明确了同城化的总体要求和发展目标，其重点是以加快重大基础设施对接和重点跨界发展区域共建为突破口，加快构建同城化协调发展机制，全面构建基础设施互联互通、产业发展合作共赢、公共服务共建共享、跨界区域协同建设、生态文明联动推进的同城化发展新格局。2013年召开的南京都市圈党政领导联席会议形成的《南京都市圈区域规划》，也提出共建4座宁句跨界新城。可以说，无论是从国家战略角度，还是从南京都市圈的发展导向看，都支持跨界区域合作，构建跨界区域合作协调发展机制有着强大的政策支撑。

    ⒉ 从现实基础看，句容综合条件得天独厚，具备构建跨界区域合作协调发展机制的现实基础。规划上，修编了新的句容城市总体规划等一系列发展规划，做到与南京有关规划深度衔接。《南京镇江相邻地区区域规划》也充分体现了跨界区域合作与同城共建的要求。交通上，实施了122省道双向十车道快速化改造，句容段已于2013年率先竣工通车；开通了宁句城际公交，实现城市公交IC卡“一卡通”；实施104国道拓宽改造，目前全面竣工；宁句城际轨道交通（S6线）已通过国家发改委和省政府批准。公共服务上，宝华、郭庄、开发区实现一机双号；开辟《南京日报》句容专版；合理利用南京水资源，实现了区域供水全覆盖；在教育、医疗、社保、旅游、文化、科技与人才等领域提出46个重点项目，进行积极探索，形成了宁句对接融合的良好态势。

    三、构建跨界区域合作协调发展机制的对策和建议

    《宁镇扬同城化发展规划》明确了市场主导、政府推动的基本原则，提出强化市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥政府在整合核心竞争要素中的引导作用。可以说推动宁句跨界区域合作健康发展的核心和惟一途径，是积极构建以市场化为主、行政推力为辅的跨界区域合作协调发展机制。为此，建议如下：

    1. 建立高效的组织协调机构。新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加。从目前宁镇扬同城化推进态势看，协调宁句跨界区域间的利益关系，与其坐等省政府批准设立“宁镇扬同城化句容先行实验区”、坐等南京市和镇江市级政府层面的宏观调控，不如主动作为，化被动为主动，尝试建立政府、市场以及公众多层面的对话协商机制，拓宽合作通道。一方面，建立市县级跨界区域合作协调管理机构。尽管省政府在促进同城化发展中发挥着重要的作用，但市县（区）毕竟是区域合作的主体。如何发挥市县（区）的积极性，建立一个反映市县（区）政府意愿、能获得区域内各级政府普遍认同的、具有跨行政区特色的民主管理的区县级协调机构，则是跨界区域合作协调发展机制能否真正建立的关键。句容可以按照《宁镇扬同城化发展规划》提出的“开展江宁—句容同城化先行区建设”要求，尽快与南京江宁区签订跨界区域全面合作协议。同时，在2010年与南京栖霞区签署全面合作协议的基础上，扩大双方在街道层面的合作，签订句容市开发区与汤山街道、宝华镇与仙林街道、下蜀镇与龙潭街道、郭庄镇与湖熟街道的全面合作协议。在此基础上，报请省政府同意迅速建立宁句跨界区域合作协调管理机构，治理结构可适度效仿民间组织，机构主要领导人由跨界区域政府民主选举，或在充分征询各地政府意见的基础上协商产生，机构内设立理事会作为该组织的最高权力机关，理事会成员由句容、江宁和栖霞政府的主要领导、地市级政府相关部门负责人兼任，共同协商决定有关区域发展的重大战略问题，其做出的决策对区域内具有普遍的约束力。另一方面，创建半官方和企业合作机构。以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想束缚少，没有地区利益等方面的影响。因此，在推进跨界区域合作中，应当充分重视民间组织在区域经济一体化中的推动作用，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地研究区域发展战略，推进区域合作。民间组织可以有不同层次：一是建立以各地经济专家为主体的，如“宁句跨界区域合作发展咨询委员会” “宁句跨界区域合作促进会”等组织，为政府决策提供咨询参谋；二是充分发挥行业组织的积极作用，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等；三是探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的大型企业集团。

    2. 创新双赢的利益协调机制。一是建立跨界区域合作规则。在建立宁句跨界区域合作协调管理机构的基础上，逐步统一跨界区域地方性市场准入、招商引资、社会保障、产业发展、环境保护、户籍管理、就业等政策，营造无差异的政策环境。研究探索一系列跨界区域共同遵守的行为准则和相应的管理契约，联手构建统一制度架构和实施细则，协调各地区政策行为，强化政府调控政策的规范化和法制化，实现区域制度架构融合。二是建立利益分享和补偿机制。合作规则要有效地发挥作用，取决于能否达成各方利益平衡，实现合作共赢，这就需要建立和完善与此相适应的区域利益分享和补偿机制。按照《宁镇扬同城化发展规划》提出的“依据主体功能区规划，重点针对三市之间毗邻地区，建立有利于合作开发或生态保护的利益分享与生态补偿机制”要求，积极探索跨区域GDP分计和税收分成机制、跨区域财政转移支付制度、生态补偿机制。三是设立跨界区域合作发展基金。以《宁镇扬同城化发展规划》鼓励探索设立同城化发展基金为契机，借鉴江苏省高新技术创业服务中心句容孵化基地实行的省高创业中心提供服务、开发区提供政策、民营公司提供场地的合作方式，有效整合地方政府、政策性金融机构和社会资本的力量，突破现有机制障碍，组建混合所有制模式的跨界区域合作发展基金，将政府政策、金融资本和社会资本有效捆绑、高效整合与运用，为跨界区域合作提供不竭动力。

    3. 营造良好的区域协调环境。一要培育开放有序的市场环境。市场机制的培育对于解决各行政区政府主导下的市场封锁具有不可替代的作用。作为跨界区域政府，要明确角色和定位，健全宏观调控体系，转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府。二要创建互信共赢的文化环境。在宁句两地文化认同的基础上，建立相互尊重和信任的合作文化，在区域内形成合作氛围，使开放式的合作观念内化于合作区域地方政府的思维习惯和主观意识之中。

    我们坚信，在市委、市政府的坚强领导下，句容有条件、有信心在跨界区域合作上主动出击，在构建协调机制上先行先试，为宁镇扬同城化发展、为苏南现代化示范区建设作出新的更大的贡献。