以人为本  科学规划

实现城市建设管理协调发展

苏  红

      近年来，市委、市政府围绕“推进同城同建、打造南京副城”的发展战略，始终将城市建设摆在突出位置，加快推动了中心城区发展和新区建设，我市的城市框架不断拉大，由原来的15平方公里扩大到了50平方公里；目前中心城区建成区面积超过了28平方公里、人口达20.6万人。随着新型城镇化进程的逐步加快，我市规模将进一步扩大，如何协调城市建设发展，加强城市管理显得尤为重要。

      一、我市建设管理现状及问题

      近年来，通过完善机制、探索路径、创新管理，我市的城市建设水平不断提升，管理日益规范。一是建立了城市管理联席会议制度，组建了城市管理综合协调委员会。成立了市城市管理行政执法局，努力解决城市管理领域长期存在的多头执法、职权交叉的问题。二是建成数字化城管系统并投入运行，为构建大城管格局奠定了基础。三是全面开展城市环境综合整治，全力推进主城区“魅力景城”建设。重点对城郊结合部、城中村、棚户区、老旧小区、背街小巷、城市河道、低洼易淹易涝片区、建设工地、农贸市场等9类重点区域进行了集中整治；对占道经营、车辆停放、户外广告3类突出问题进行了规范管理，有效解决了薄弱地段脏乱差现象。四是强化了农村环境卫生长效管理，在镇江七个辖市区的农村环境卫生每季度抽查评比中连续多年保持领先水平，有效形成了“组保洁、村收集、镇中转、市处理”运行模式。

      在肯定成绩的同时，我们也清醒认识到，我市的城市建设管理仍然存在许多问题：

      1. 规划不完善。一是规划缺乏前瞻性。中心城区的商业、医疗、教育、居住等功能区域布局不够优化，加上近几年来私家车普及率的提高，城区行路难的现象越来越明显。诸如东大街、建设路、马扎里等旧城区中，人口密度大、公共设施缺乏、户外活动空间有限，严重影响了城市居住生活质量。二是城市特色不明显。城市建筑形式单一，缺乏文化品味和现代气息，“佛家、道教、红色、秦淮”等句容特色没有在城市建设中体现出来。城市色彩、绿化、灯光等方面缺乏整体规划。乡镇规划覆盖率不高，很多乡镇没有能够结合自身的生态环境、乡村旅游、特色农业等进行规划建设发展，安置小区建设千篇一律。

      2. 发展不均衡。中心城区发展很快，各项基础设施建设在不断完善，但集镇发展普遍滞后，特别是行政区划调整后的一些老集镇（如茅西、袁巷等）没有亮点，没有特色，不能满足城镇发展的需要，综合承载能力还不强，有被边缘化的倾向。

      3. 资金压力大，土地指标紧。虽然投入城建的资金逐年有所增长，融资总量越来越大，但仍然满足不了全市城镇发展对资金的需求。不少在手、在建重点项目，因为缺少土地指标影响了工期，甚至影响了企业落户。

      4. 城镇管理问题多。不论是城市，还是农村，私搭乱建、乱停乱放、占道经营等违章违规现象时有发生，脏、乱、差现象依然存在。

      二、对策建议

      1. 以科学定位规划城市，突出规划引领作用

      规划是城市建设和管理的龙头，是城市未来发展的蓝图，直接关系城市的功能、形象和品位。城市建设必须把规划始终放在首要位置，从提升城市形象、完善城市配套功能、改善人居环境入手，高起点科学合理做好总体规划、片区控制性详规和项目的建设规划。一要科学定位方向。围绕打造宜居宜业宜游的生态城市发展定位，从我市的整体功能和布局出发，统筹考虑规划，紧紧围绕延续人与自然和谐的人居环境，合理布局“山、水、林、城”景观，把主城区规划建成一个繁荣、高效、文明的区域性中心城市，一个适宜创业发展、适宜居住生活的山水生态城市。小城镇的规划，要突出地域特色，体现历史文化特点，规模适度，功能齐全。当前要特别注重北部新城，以及与南京四个跨界新城（龙潭与下蜀、宝华与仙林、黄梅与汤山，郭庄与湖熟）的规划编制，以此为切入点，深度参与，超前谋划，加快我市对接南京、融入南京的发展步伐。二要完善规划体系。在编制规划中，要注重与经济社会发展总体规划、土地综合利用规划的衔接，加快完善我市市域城镇规划体系，推进“多规融合”。同时，要合理确定城镇开发边界、开发强度和保护性空间，结合主体功能区规划和生态文明示范区要求，坚持核心带动、轴线发展、节点提升、联接周边，形成沿江城镇发展轴、沪宁城镇发展轴和宁杭城镇发展轴，构建梯度有序、布局合理、特色鲜明的城镇空间格局。三要加强规划管理。一个好的规划，只是有了一个好的基础和依据，其关键在于落实，不折不扣地实施。要制定城市规划管理的实施意见，形成规划委员会研究、审议制度，对重要的城乡规划和涉及城乡规划的重大方针政策，审议通过后，原则上不再进行调整，切实维护规划的严肃性和权威性，坚决杜绝“规划规划，墙上挂挂”、“领导变化，规划变卦”等现象的发生。

      2. 以品位意识建设城市，提升综合承载能力

      着力打造“适度超前、功能完善、配套协调、高效可靠”的城市建设推进平台，对各类建设进行新的定位，指明发展方向，明确建设路径。一是提升中心城区综合功能和内涵。以建设现代化中等城市为目标，突出“在推动产业转型升级、提升现代城市功能、优化生态环境质量上走在前列”的目标，更加注重城市发展质量，更加注重空间品质提升，更加注重宜居环境改善。重点加快城市综合体建设，改善老城形象，提升城市交通能级和城区绿化档次。在城市不同区域，强化功能的划分，形成不同功能互补的中心体，以增加人流、物流及资金流，集聚人气，使得“城中村”逐步消失，增强中心城区的辐射带动能力。目前，中心城区正在实施华阳东路（大润发、中央商场）城市综合体建设、东门片区改造、甲城和南大街片区拆迁改造，建议把这些片区作为一个整体统筹规划，统一设计，统一配套，统一建设，着力提升中心城区的形象和品位，二是加强重点中心镇和特色小城镇建设。小城镇作为统筹城乡发展的重要节点，应该要分类引导、差别发展，结合各自特色培育现代工业型、自然生态型、乡村旅游型、文化保护型等特色镇。同时按照省新型城镇化规划要求，以人口密度、产出强度和环境资源承载力为基准，在积极、稳妥推进新市镇、新社区建设的基础上，要控制建设标准，防止过度超前，避免新市镇、新社区“空心化”。三是推进美丽镇村建设。在村庄环境整治工作的基础上，以改善农村基本公共服务、增强乡村特色为目标，提高“三新”建设升级达标行动水平。对各乡镇已经建成、入驻的农民集中居住区进行提档升级，注重功能配套、环境面貌改变、乡情乡愁保留、历史文化保护等方面的工作，使已经建成的农民集中居住区能够真正体现社会主义新农村要求。

      3. 以市场机制经营城市，增强城市发展源动力

      经营城市，是对现代化城市发展理念的创新，也是促进城市大发展的必由之路。要通过经营城市，实现城市资源的有效配置及效益的最大化、最优化，使城市的集聚力、影响力、辐射力和竞争力明显增强，真正把城市资源转化为城市资本，走出一条适合我市的“以地建城、以城聚财、以财兴城”新路子。一是树立城镇资源商品化的理念，谋划出一条“以城养城”、“以城建城”的城市建设之路。大力实施政府引导、市场运作、多元投资、共同开发政策，把城镇土地资源用活用足。二是推动市场化运作，通过出让公共设施经营权、无形资产商品化、公益性基础设施建设与商业开发相结合、吸纳民间资本建设基础设施等形式，使城市建设逐步由行政化向市场化转变。三是用足用好各级扶持政策和资金，整合住建、国土、文化、教育、金融等部门资源，抢抓政策机遇，积极向上争取城市基础设施建设项目，建立完善新型城镇化、新型工业化和新农村建设“三新”联动发展的体制机制，增强城市综合承载能力。积极推动镇村要素市场化，完善风险分担机制，进一步健全保险、担保等服务体系，为城市建设提供金融支撑。

      4. 以人本理念管理城市，打造优美人居环境

      俗话说的好，城市“三分建、七分管”， 建设是基础，管理是核心。就城市管理来说，管理对象和服务对象都是人，因此要以人为本，突出群众这一主体，切实解决热点难点问题。一是创新管理机制。继续推进城市环境综合整治行动，加快推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇延伸，正式运行数字化城管工程。积极探索把市场机制引入城市管理，实行城市管理企业化，面向市场出让卫生保洁、绿化养护等市政公用事业经营权，大力发掘道路广告权等城市无形资产的经济效益。二是加大城市综合管理力度。要从重点管理环境卫生拓展到市政设施、园林绿化、交通秩序、广告牌匾、商业演出等管理领域，不断提高城市品位和档次。进一步加强各部门联系，推行综合执法，坚持依法管理，形成管理合力，不断推动城市管理向制度化、规范化、法制化迈进。三是建立完善现代城镇管理长效机制。将日常管理工作中好的经验和做法形成规章制度，逐步建立完善现代城镇管理长效机制，杜绝各责任单位之间管理脱节的漏洞，减少扯皮，做到事有人管、职责明确、权责一致。当前，要重点对城市街景改造、灯光亮化、户外广告设置、公共设施及摊点定位等多个环节实行全方位精细管理和长效管理。