拆迁货币化  安置市场化
保障全市经济社会和谐稳定发展
王玉林

      随着句容城市化和新型城镇化建设步伐的加快，拆迁安置已成为全市经济社会发展的一大难题。特别是集中安置拆迁模式，已不能满足经济社会发展要求和人民群众愿望，应该进行必要的调整，探索一条以“拆迁货币化、安置市场化”为特色的拆迁安置新路子。
      一、调整现有拆迁安置模式的必要性（以开发区为例）
      自2007年全面实施集中安置拆迁模式以来，开发区先后共完成拆迁面积近150万平方米，开工建设安置小区近200万平方米。目前，已建成梅花苑、黄金花园、幸福花园、黄梅新村和通宁公寓等5个较大规模的安置小区，入住拆迁群众近3万人。虽然开发区拆迁安置工作稳步推进，但一些固有的深层次矛盾和问题日趋突显，主要表现在以下三个方面：
      1. 拆迁安置难度大。采用集中安置方式，拆迁工作人员既要对被拆迁人苦口婆心做思想工作，又要组织签订和实施补偿安置协议；安置房建设过程中需要投入大量的财力、人力和物力，安置房建好后还要组织回迁等，工作量大、时间长、矛盾多。目前开发区建成的安置小区都是在广泛征求群众意愿的基础上进行选址的，却因安置地点、安置房户型和标准相对固定，拆迁户无法根据自己的经济条件、工作、学习和生活的需要自主选择，在一定程度上制约了拆迁户的自主选择权，致使群众先拆先选房的积极性不高，影响了拆迁进度。
      2. 社区管理压力大。一是多数拆迁户受原有习惯影响，虽住进了新社区，但生活习惯上还留有农民的影子，如房前屋后堆放杂物、小区绿地种菜、树苗上晒衣被，对社区功能性基础设施爱护不够，甚至将公共设施占为己有等等。与城市社区管理要求尚有较大差距，文明素养有待提高。二是安置小区物业管理与日常社会事务管理相分离，社区管理大多仅限于小区的保安、保洁、维修等物业管理，其他如土地补偿征用关系、原户口关系、计划生育、村民服务、劳保统筹等事务办理，仍由原来的村（社区）承担，势必造成管理上的空档缺位，社区管理效果往往很难达到居民的要求。三是安置小区居民具有较高的同质性，一旦出现矛盾，容易扩大化。目前，开发区已建成的安置小区普遍规模大、安置群众多，一旦出现大规模群体性事件，后果不堪设想。
      3. 财政资金投入大。拆迁安置涉及拆迁补偿、拆迁奖励、过渡补助、安置房建设和后续社区管理等费用，资金投入较大。如黄梅新村安置小区征地、拆迁、建设、过渡和回迁，开发区就投入资金20多亿元。此外，绝大部分拆迁安置小区住户还没有物业管理的概念，缺乏有偿消费意识，物业管理费难收已成普遍现象。而社区环境的维护、各类活动的开展、基础设施的维护保养以及各类人员的工资发放等，都是一个不小的数目。现阶段，开发区安置小区管理每年需要投入资金1200多万元，仅小区绿化维护保养一项每年就需要近百万元。随着群众对新型社区管理要求的不断提高和安置小区的增加，后续社区管理所需经费也在逐年攀升，成为开发区财政沉重的包袱。
      从根本上说，计划经济体制的社会福利制度是集中安置拆迁模式产生和存在的根源。刚刚闭幕的十八届三中全会明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用。因此，拆迁安置工作必须改变现有模式，把目光投向社会、投向市场，用市场经济思维来解决拆迁安置问题。
      二、实行货币化市场化拆迁安置模式的可行性
      从政策环境看，早在2008年江苏省就出台《关于促进房地产市场健康发展的意见》，明确提出“通过阶段性增加货币化补偿安置奖励等政策，引导被拆迁群众选择货币化补偿安置。鼓励商品住房市场供应比较充足、安置房尚未开工建设以及超期过渡被拆迁户较多的城市，通过市场招标采购普通商品住房，用于安置被拆迁家庭”。《意见》还鼓励江苏省各地提高从住房市场投资收购廉租住房的比例。2012年，镇江市也出台《关于提高镇江市市区国有土地房屋征收货币补偿补助比例的通知》，提出“对征收个人住宅被征收人选择货币补偿，自行解决安置的，在房屋价值补偿的基础上，再按补偿价值的15%给予补助鼓励货币补偿”，通过提高货币补偿的补助比例，促进市区房屋征收工作。据了解，省内其他地区先后出台相关规定，将拆迁安置的方式由房屋安置转变为货币化安置，将被拆迁群众的购房需求转入商品房市场消化，进一步缓解商品房库存压力，节约土地资源。
      从句容自身条件看，随着城市建设的加速和城乡一体化的推进，我市已初步具备了调整现有拆迁安置模式的条件。一是商品住房市场供应充足。2013年前三季度，全市商品房待售面积26.9万平方米，商品房住宅施工面积326.2万平方米，商品房住宅新开工面积132.8万平方米，而同期商品房住宅销售面积仅为106.7万平方米，商品房住宅供应量有逐步扩大之势，有条件依托商品房安置被拆迁群众。二是被拆迁群众就业和社会保障基本完善。自2012年全面实施被征地农民参加社会养老保险工作以来，我市已经基本解决了被征地农民社会保障的历史遗留问题，被征地农民参加社会养老保险工作进入“即征即保”阶段。同时，我市还在不断扩大农村劳动力转移就业，推进城乡一体化就业，完善公共就业服务体系，通过洽谈推荐、市场招聘等措施，让更多的被拆迁群众实现安置就业、自谋职业。三是城市运营开发能力不断增强。近年来，市政府以推进投融资体制改革为契机，通过整合资源、完善平台、创新方法，全面盘活国有资产存量，构建以福地公司、城投公司为主，开发区开发建设总公司、江苏茅山文化旅游发展有限公司为辅，加若干子平台的“两主两辅”融资体系架构模式，城市融资能力大幅提升。统筹推进招商、拆迁、建设等方面工作，城区、开发区、碧桂园片区和北部新城等片区组团先后开发建设，为全市融资提供了更多的资源储备。随着句容城市运营开发能力的不断增强，实行货币化安置已经有了一定的资金支持。
      三、具体对策和建议
      1. 深入调研，科学制定方案。建议市政府组织工作班子，对苏州、无锡、常州、南通和长沙等城市货币化安置和定销定价商品房建设进行考察研究，系统总结各地的成功经验和做法，广泛征询群众和开发商的意愿和意见，充分听取规划、国土、住建、财政、物价、法制等部门的意见和建议。在集思广益的基础上，组织专业团队根据拆迁人、被拆迁人的经济承受能力，商品房的平均价和实物安置政策标准，建立科学、权威的货币补偿安置补偿和定销商品房价格评定标准。在尊重市场规律，兼顾国家、个人利益的基础上，向个人利益作适度倾斜，引导被拆迁人选择货币安置。遵循目前国家和地方有关拆迁安置法律、法规，制定《句容市拆迁安置鼓励选择货币化补偿方式实施意见》和《句容市定销定价商品房建设销售管理办法》，划定货币化安置范围，明确征收集体土地上住宅房屋选择货币化补偿方式的奖励标准；并结合全市实际，探索建立科学统一的定销定价商品房计划、建设、销售和管理的运作模式。
      2. 先行试点，摸索积累经验。建议成立市货币化拆迁和安置房市场化推进领导小组，统筹协调主城区货币化拆迁和安置房市场化推进工作。在主城区范围先行试点，对主城区范围拆迁地块进行摸底调查，分类分片进行货币化安置的测算论证。重点做好两方面工作：一是规范拆迁流程。为保障货币化拆迁的公开、公平、公正，建议进一步规范拆迁工作流程。在拆迁项目确定以后，由拆迁辖区主管部门组织力量，深入拆迁户开展调查，广泛征求意见，将具有代表性的、共性的问题在具体制订货币化拆迁方案时加以体现。同时，执行好拆迁公示制，主动接受被拆迁人和社会的监督，以程序的公正和实体的公正，保证货币化拆迁的顺利实施。二是推进安置入市。安置市场化，关键是要在统筹协调政府、开发商、建筑企业与被拆迁群众利益的基础上，建立定销定价安置房计划、供应、建设、销售和管理的全流程模式。建议由市安置房市场化推进领导小组牵头，联合发改、国土、规划、住建等部门，根据主城区范围年度拆迁计划测算安置面积，结合全市住房用地和商品房用地挂牌计划，编制配建定销定价安置房规划方案，将安置房面积按一定比例纳入商品房用地规划中，限定用于定销安置，统一规划、统一建设、统一监管。根据项目开发规划，设定房地产开发商的相关资质和资金实力。项目用地以招标、拍卖和挂牌等出让方式供应。开发商取得土地后按照规划设计要求，拿出配建定销定价安置房规划设计方案，报经市安置房市场化领导小组批准后实施。开发建设单位按批准的设计方案和国家基本建设程序组织建设，并对工程质量负最终责任。项目竣工后，由住建部门会同相关部门，对开发商自售商品房和配建定销定价安置房进行联合验收。拆迁实施部门在被拆迁群众签订协议后，按拆迁面积确定定销定价购买面积，发放《定销定价安置房购房证明》。被拆迁群众持《证明》，根据自身需要，自行选择相应楼盘按照定价购买。竣工满两年仍未进行安置的配建定销定价安置房，由市安置房市场化领导小组回购，统一调配，纳入全市保障性住房和人才公寓范畴。
      3. 总结推广，逐步扩大范围。在主城区先行试点的基础上，逐步总结货币化拆迁和市场化安置的优缺点，进一步完善货币化拆迁和市场化安置的各项制度，稳步扩大试点范围。首先，要加强组织协调。通过报纸、广播、电视、网络等大众媒介，广泛宣传货币化拆迁和市场化安置的优点和优惠政策，营造良好氛围。在充分总结前期试点经验教训的基础上，结合扩大试点地区的实际情况，合理确定货币化拆迁和市场化安置的数量和规模，认真编排工作计划，细化工作步骤，积极稳妥地抓好组织落实。其次，要强化资金管理。积极筹措落实货币化拆迁资金，做好货币化拆迁的资金管理工作，保证资金补贴资金及时、足额到位。加大检查、督导和考核力度，确保资金规范、合理使用，努力提高资金的使用效益。第三，要加强督导调研。市货币化拆迁和安置房市场化推进领导小组，要加强对扩大试点工作的督查和指导，及时解决出现的矛盾和问题，推动扩大试点工作健康开展。密切跟踪试点进程，积极开展调查研究，提出新思路、尝试新方法，进一步完善试点工作方案和政策措施，以利于这项工作在全市早日全面推开。