（2025年1月2日市政协十一届十六次常委会议通过）

提升基层医疗卫生服务能力是贯彻落实国家分级诊疗政策的关键举措，也是“健康句容”建设的重要组成部分。年初，在政协常委会作出民主评议提升基层医疗卫生服务能力工作的决定后，市政协机关迅速组织力量成立了评议工作小组，制定实施方案、召开动员大会，评议小组成员先后前往市人民医院、下蜀中心卫生院等四家基层卫生院和多所村卫生室进行实地考察、调研，在卫健委组织召开座谈会，通过座谈、走访调查、调阅资料等形式，广泛听取各方意见，充分了解实际情况。并在此基础上，赴福建三明等地学习取经，了解他们在公立医院改革方面的经验做法，现将我市提升基层医疗卫生服务能力工作情况报告如下：

我市基层医疗卫生机构共有乡镇卫生院10家、社区卫生服务中心5家、村卫生室117家、社区卫生服务站11家。在职职工1297人，其中卫生专业技术人员966人，卫技人员占比为74.5%。自2014年全面启动基层卫生综合改革以来，市委、市政府高度重视卫生健康事业发展，始终坚持把人民健康放在优先发展的战略地位，着力完善基层医疗卫生服务体系，全力推进基层医疗卫生机构运行机制改革和人才强基工程，加快基层卫生人才培养，努力提升基层医疗卫生机构服务能力，取得了显著成效。

（一）坚持公益性，建立完善卫生健康事业保障机制。市委、市政府明确，基层医疗卫生机构建设资金由市镇两级按财政体制共同承担。近几年，财政用于基层基础建设投入近2亿元。15家基层医疗机构中，新建2家，改（扩）建5家，新增医疗服务用房4万平方米，为全市15家基层医疗卫生机构配备了CT 10台、DR 18台、全自动生化分析仪15台、彩超24台（其中心脏彩超12台）、电子胃肠镜12台。先后开展两轮次村卫生室标准化建设，截至目前，全市117家村卫生室中，103家达到省定标准，建成江苏省示范村卫生室35家、江苏省甲级村卫生室9家，总体达标率为88%。基层医疗卫生机构基础设施建设显著改观，群众就医感受明显改善。持续完善基层医疗卫生机构保障机制，每年，市财政按定额给予基层医疗卫生机构补助，目前，补助资金总量已由2014年的4530万元提高至2023年的9500万元。同时，市财政全力保证基本公共卫生服务项目补助资金投入，2024年人均补助标准达103元，总量达到6613万元。

（二）坚持人才引领，推动基层卫生人才队伍增量提质。加大对医学人才的引进和培养力度，制订《句容市医学高层次人才引进培养奖励办法》，分3年向基层引进的本科生发放9万元生活补贴，同时，由市政府出资租用人才公寓供其免费居住5年。2014年以来，基层公开招聘卫生人员295名。落实定向委培政策，签订定向免费培养医学生249名（本科层次124名、大专层次125名），录用毕业生99名，有效缓解了基层医疗卫生机构用人紧张的局面。遴选省、市级基层卫生骨干人才389名，按每人每年3万元和2万元的标准发放骨干人才补贴。择优选派15名临床医师参加镇江市首创的“强基培养计划”，为基层培养出具有较强心血管、内分泌疾病诊疗能力的首席医生，提升了基层慢性病诊疗的同质化水平。

（三）坚持服务至上，全方位提升基层医疗卫生服务能力。深入开展“优质服务基层行”活动，截至目前，全市15家基层医疗机构全部达基本标准，其中8家机构达国家推荐标准，占比达53%，提前完成省定目标。创新开设全科—专科联合门诊和专家工作室，协调二、三级医院与基层医院建立长期合作关系，引导优质医疗资源下沉基层，全市15家基层医疗机构均开设了全专科联合门诊，建成镇江市级专家工作室3个，建成镇江市级康复联合病房1个，初步实现了上级医院专家下沉服务全覆盖。立足基层实际，大力推动基层特色科室建设。截至目前，15家基层医疗机构中有13家建有特色科室，占比达87%，累计建成省级特色科室8个，镇江市级特色科室13个，覆盖普外、康复、中医、消化、心血管、内分泌及眼科等领域，基层医疗卫生机构专病诊疗能力明显提升，大力夯实了基层首诊的基础。2020年，下蜀中心卫生院血透治疗室建成并投入使用，填补了我市基层医疗卫生机构血透技术空白，极大地方便了周边群众。

（四）坚持创新发展，基层医疗卫生机构服务模式有拓展。组建170支健康管理团队，定期下村（社区）开展巡回诊疗服务，补齐了村卫生室（社区卫生服务站）短板，2023年，全市15家基层机构均开设了慢性病一体化门诊，华阳社区卫生服务中心、天王中心卫生院建成全省首批慢性病筛防中心，天王、下蜀中心卫生院、华阳社区卫生服务中心创成国家基层糖尿病“三星门诊”，医防融合、医防协同的服务模式逐步形成。联合市医保局出台“一揽子”涉及家庭签约服务的惠民政策，有效推进了家庭医生签约服务“六个拓展”的落实。2023年，累计签约30万余人，其中重点人群22.1万人；一般人群签约率47.6%，重点人群签约率80%。

（一）多重因素相互交织影响，基层医疗机构运营状况越发艰难。一是2020~2023的三年疫情期间，基层医疗卫生机构的主要工作是服务于疫情防控，医疗服务近乎停滞，各基层医疗卫生机构支出增大而收入骤降；二是近几年来，基层医疗卫生人员工资等费用持续增长而财政人头经费的补助却没有增长；三是各基层医疗卫生机构医疗服务收入不足且药耗占比过高；四是受今年医保基金总控政策影响，居民医保总控缩减约30%左右，基层医疗机构需垫付部分居民医保报销资金。多种因素的影响造成当前基层医疗卫生机构普遍运行艰难，除华阳中心卫生院外的14所基层卫生院年运营亏损达300~600万元不等，近几年累计亏损最高的基层卫生院已达2000万元左右。

（二）医疗服务的能力依然不足，科学的分级诊疗格局未能形成。随着人民群众对医疗服务要求的不断变化和提高，基层医疗机构未能在医疗服务上及时作出相应调整和提升，基层的医疗服务缺乏技术优势，重点专科特色不明显。随着全市人口老龄化进程加快，但老年人康复、护理、安宁疗护等服务未能跟上，老年人康复、护理、安宁疗护等在内的长期护理险缺少支持。基层医疗机构的激励手段不足，基层卫生人员的主观能动性没有得到充分发挥。“优质服务基层行”的力度和影响力还有不足，实际效果不佳。据统计，2024年1~11份全市基层医疗门诊量仅占全市医疗门诊总量的14.41%，全市基层住院人次仅占全市医疗住院总量的4.75%。这一数据距离“十四五”规划确定的到2025年基层卫生机构诊疗量占总诊疗量60%的目标差距很大，要想实现分级诊疗的目标还任重道远。

（三）医疗资源配置不够均衡，医疗卫生健康供给存在短板弱项。当前，在我市医疗服务方面：市级公立医院承担了大量的基本医疗服务，基层医疗机构医疗资源利用率不足。崇明社区医疗资源比较紧缺，服务站点少、能力弱。在基层村级卫生所建设方面：人力资源普遍存在着年龄偏大，服务水平较低，全市在岗242名村医中，50-60周岁有82人，60周岁以上有102人，仅有一半在岗村医取得了医师资格证书，其中具有执业医师资格4人、执业助理医师资格41人、乡镇执业助理医师资格98人。在基层医疗机构的规划定位上缺少具体的指导意见，各基层医疗机构为了自身发展，积极争取资金，加大投入、扩张业务范围，却没有能够很好实现目的，造成基层医疗机构同质竞争、财政资金投入低效，而在群众需求的老年康复、护理、安宁疗护等医疗服务上却投入不足。

（四）信息化建设相对滞后，制约着医疗卫生事业的高质量发展。公立医院和基层医疗卫生机构之间信息化水平参差不齐、建设标准不一、数据难以整合，尚未实现县域范围内各级各类医疗卫生机构间的互联互通。没有成熟的双向转诊信息化平台，基层医疗机构与二、三级医疗机构之间的双向转诊工作运行不畅、效率低下。信息化建设水平还停留在卫生健康信息系统建设初期的水平，信息化手段对卫生健康服务的支撑不足。

（一）补短板，优化基层医疗资源配置。面对城镇化和人口老龄化带来的新情况，基层的医疗资源配置必须与之相适应，建议在认真核实和调查各镇（街道）人口信息、医疗服务需求等基础数据后，修订“十四五”规划，也为“十五五”规划做好准备。村（社区）卫生室（站）作为基层医疗服务和公共卫生的“网底”，其作用不容忽视，要改变村医年龄老化、服务能力弱的现状，建议出台激励措施让各基层卫生院的医疗人员关口前移进村、驻村。加强顶层设计，精准定位各基层卫生院的发展方向，让有限的资源投入到特色发展和群众需求的老年康复、护理、安宁疗护等医疗服务上，让现有资源实现共用共享，减少低效投入。

（二）抓改革，加快我市紧密型医共体建设。建设县域紧密型医共体是当前我国医疗体制改革的重要抓手，也是提升基层医疗卫生服务能力的有效举措。我市深改委于今年8月下发了《句容市进一步深化紧密型县域医疗共同建设工作实施方案》，《方案》明确了目标和一系列任务等工作举措，与全国医改样板的三明市在县域医共体建设方面的做法对比，我们的方案显得改革的力度不大，实现改革的目标恐难度较大，在组织架构上我市方案更像是“医疗联合体”而非“医疗共同体”。建议：学习借鉴三明县域医共体的“总医院”模式，建立“七统一”的管理系统，只有在人、财统一的前提下，“县管乡用”的落实才更有意义，医疗人员得以交流互补，各项改革才更能顺利达成，利益和资源就能实现共享，避免内耗、降本增效。协同起来，各基层医疗机构的定位就会更加清晰，特色更加明显，医疗服务能力才能得到进一步提升，最终实现科学的分级诊疗格局。

（三）强保障，推动基层医疗机构优质运营。坚持三医协同发展和治理，充分发挥医保基金的引导作用，加大向基层倾斜力度，建议医保部门适当加大基层医疗卫生机构同二级及以上医疗机构间报销水平差距，引导居民首诊在基层，以及对城乡居民失能人员长期护理给予医保政策上支持。动态调整的医疗服务价格形成机制，让医务人员的劳务价值得到充分体现。充分考虑基层卫生健康事业的公益性，建立完善财政保障机制，动态增加对基层卫生医疗机构人员经费的补助。信息化建设是一项基础性的工作，直接关乎我市医疗卫生事业的高质量发展，应加大对信息化建设投入力度，建议市财政将信息化工作所需经费纳入财政预算，确保我市医疗体系信息化工作顺利推进。基层医疗卫生机构要加强内部管理、强化成本核算，开源节流、多措并举推动基层医疗机构优质运行。

（四）调机制，激发基层医疗机构、人员活力。积极推进医保支付方式改革，通过职工医保基金和城乡居民医保基金双向调节，充分发挥职工医保结余奖励政策，补助居民医保超支不足，以缓解当前医疗机构运营上的困境。积极推进实施医保基金“定额包干、超支自负、结余归己”的DRG住院全病种定额付费，让医疗单位和医务人员成为医保基金“守门人”，对明确打包的医保资金负责，结余留用反哺医疗机构发展。从而使得医保基金管控关口前移，促进合理诊疗、有效控费、有序转诊，逐步实现百姓负担减轻、医保基金支出减少、医院收入增加的共赢局面。医疗人员薪酬制度改革对基层医疗机构服务能力的提升起着重要的作用，薪酬制度改革的方案要科学谋划，切合实际，在充分落实“两个允许”要求的基础上，推行全员目标年薪制、年薪计算工分制，激发医务人员内生动力，不断提升基层医疗机构的服务水平。