战略谋划  全域管控

提升句容城市规划建设管理水平

刘  聪

各位领导，各位委员：

   近年来，在市委、市政府的坚强领导下，规划建设等相关部门着力提升城市功能、优化城乡空间品质、完善基础设施、改善生态环境，城市发展各方面取得良好态势。但与此同时，我们也必须看到，我们的城市规划建设工作还存在不足，仍有进一步提升的空间。下面，就我市城市规划工作现状和主要问题、城市规划面临的机遇挑战以及在新背景下城市规划管理水平的提升讲以下几点建议：

    一、 我市城市规划工作的现状和主要问题

   1．规划引领的作用有待加强，距全面覆盖仍有差距。总体规划是指导下一层次各类规划包括控制性详细规划、村庄规划、专项规划等规划编制的基础。目前，各镇（街道、园区）总体规划修编工作不一致，控制性详细规划覆盖不到位，各类专项配套规划不完善。我市目前还没有普及控制性详细规划和城市设计对城市建设的指导，有关城市整体形象和特色的规划研究较少，对城市特色和景观塑造不够，基础设施类规划尚未完善。

   2．规划系统性尚待提高，距无缝对接仍有差距。“多规”的差异体现在职能、工作对象、技术标准、实施等各个层面，部门各自的规划范围、用地分类和统计口径上缺乏一致性，缺乏系统可行的衔接、协调机制。农业、林业、水利、住建、交通等各类规划差异矛盾比较突出，没有形成“一张蓝图”，距实现信息共享和实时联动尚需时日。

    3．规划预见力有待提升，距协调发展仍有差距。随着我市城市发展和新城区开发建设，形成由单中心向多中心跨越式发展城市的格局，“外部拓展、内部更新”成为双重需求。目前交通拥挤，城市中道路数量和宽度不能满足需要。此外，老城区市政设施匮乏，广场绿地等公共空间缺乏，老城区居民有着迫切的改造旧区，提高生活空间质量的诉求。城市规划要“预见”城市更新规律，为城市发展预留空间。

   二、我市城市规划工作面临的机遇和挑战

   句容地处宁镇扬三市核心位置，宁镇两市中间区位，紧邻核心城市南京。在宁镇扬区域一体化推进过程中，城市规划面临着以下机遇和挑战。

   1．打通“主动脉”优化“内循环”，积极服务于交通设施快联快通。在沪宁高速公路、宁杭高速公路、312国道、104国道以及仙林大道东延等区域对外联系通道基础上，S122与南京全面对接，地铁S6线和沪宁城际铁路进入实质性推进阶段。对于规划来说，一是要进一步明确站点及其周边地区的城市功能发展定位。研究S6、沿江城际轨道站点周边用地布局、交通设施规划、交通组织设计。二是要以轨道交通、高等级公路为骨架，形成各类交通方式协调发展的综合交通体系。通过加强对外交通衔接，整合区域及城市内交通，打造全域旅游交通体系，系统研究城市停车问题，缓解城市停车难，完善慢性交通系统。

    2．利用宁镇扬一体化契机，积极服务于跨界新城融合发展。宁镇扬一体化将实现南京、镇江、扬州三地在基础设施、产业布局、公共服务、旅游开发、生态环保上的“五个一体化”，强力构建宁镇扬综合立体交通走廊，重点发展跨市域城轨，形成“1小时通勤圈”；打通南京、镇江、扬州公共服务一体化，实现基础设施互联互通、公共服务设施共建共享，通过抱团发展，释放“1+2＞3”的效应。句容作为三个城市之间的融合地区，将成为发展的“先行区”，尤其是仙林-宝华科学新城、龙潭-下蜀临港新城、汤山-黄梅休闲新城、湖熟-郭庄空港4个跨界新城，目前同城化协调规划已经编制完成，未来随着宁镇扬一体化的深入推进，4个板块将率先实现与南京在公共服务、基础设施共建共享等方面的同城化。

   3．突出特色小镇美丽乡村建设，积极服务于乡村振兴战略。十九大明确提出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。我市应抢抓特色小镇和美丽乡村建设的发展机遇，助推休闲农业和乡村旅游的发展，建设产业“特而优”、形态“小而美”的特色小镇和美丽乡村。不断提高规划水平，优化城镇结构，对我市特色小镇、美丽乡村进行审视、布局、定位，统筹规划，构建科学合理的现代城镇体系，避免“一镇独大”或“千镇一面”。

    4．彰显生态领先绿色发展，积极服务于人民对美好生活的向往。解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，需要以新发展理念为指导，坚持人与自然和谐共生。发挥规划在优化国土空间开发中积极作用，建立疏密有致、健康有序的空间开发与保护秩序；划定城镇开发边界红线，优化城乡空间布局，推进“一主两副”绿色城镇化发展格局；加强城市“绿肺”建设，重点建设“两横两纵”主生态廊道体系；加强海绵城市建设，开展城市环境综合整治，推进绿色建筑行动和装配方式建造，推进江苏省绿色建筑示范城市建设。

   三、提升城市规划建设管理水平的对策和措施

   依托链接宁镇的区位优势和同城共建基础以及乡村振兴和生态发展的目标，城市规划建设管理应重点做好以下方面。

   1．强化规划引领，推进各类规划有序开展。一是积极对接南京新一轮的总体规划修编，超前进行句容远景2040年战略谋划，形成远景2040年战略谋划——远期2030年规划落实——近期2020年行动计划的规划层次体系。二是在上位规划确定的整体空间结构基础上，根据城镇现状发展情况适当调整空间形态，形成控规全覆盖并对规划区内的用地进行细分，为土地开发和下层次规划编制综合配套。三是梳理句容乡村的特色资源及意向开发项目，明确区域发展短板与优势。对于拆乡并镇的后白、白兔等特色镇的规划定位、发展方向、用地研究、近期建设等方面，作为重要问题进行规划研究，优先完成张庙社区、亭子、大卓等原拆并集镇的发展定位规划。四是进一步明确站点及其周边地区的城市功能发展定位。研究S6、沿江城际轨道站点周边用地布局、交通设施规划、交通组织设计。

    2．优化产业结构，提升发展层次。宁镇扬一体化从短期来看，对句容房地产、基建、交通、生态环保等领域的投资拉动效应非常明显。要在三五年之中短、平、快地建设一座漂亮的句容并非难事。然而，句容发展的难点并非建设，而是后续的产业培育以及运营。在产业转移与布局方面，句容不仅仅是服务南京，更需要长远的战略考虑和改革创新。通过发展模式的创新、城市规划建设方式的创新、土地利用与房地产业的创新等方面，把握开发节奏，控制周边规划，严控入区产业，跳出房地产业抬高发展成本、挤压产业空间的怪圈。宁镇扬一体化背景下，句容传统的农业、工业和旅游业面临向农业融合发展、现代工业园区和生态旅游新型业态等转型发展的机遇。此外，基于宁镇扬丰富的科教创新资源、借助“江苏硅谷”建设的重大机遇，下大力气谋划科技创新型产业发展，积极与南京对接，做好“江苏硅谷”、协鑫绿色小镇、南大双创园等产业布局方面的工作。除了科技创新产业，高校、医院、研究机构等与之配套的满足社会服务功能的产业也将逐步发展，形成多层次的产业结构。

    3．统筹跨界区域，预留未来发展空间。共同推进312国道、243省道的升级改造，打造快速畅通的区域公路通道；优化交界地区主次干路对接，统一标准，消除断头路；加快都市圈S6线以及镇江S1线的规划、设计与建设，加强与马群、经天路、镇江南站换乘枢纽的衔接，打造无缝衔接的城际轨道网络。加快深化4个交界地区的规划编制，谋划好两市需要协调的空间和基础设施，为重大项目预留战略空间，尤其是交通走廊地区以及4个交界板块。

    4．落实“多规”协调，消除规划冲突和矛盾。摒弃“重发展、轻保护”，贯彻落实对耕地保护、生态文明建设和新型城镇化建设的新要求，理顺多个规划间的关系，建立部门协作的管理流程，保证规划编制、实施、管理及更新过程中的衔接。以信息化建设搭建平台，做好地形图的收集、整合，作为规划底图的保障。对各类专项规划的核心要素进行整合，锁定土地利用总体规划中的“刚性”空间管制，建立统一的地理空间基础平台，解决 “多规”自成体系、缺乏衔接，技术标准、编制办法、规划期限不一等问题。

   5．提高 “预见”能力，体现绿色发展目标。一是从区域经济、生态容量、资源整合出发，明确主要功能定位和功能分区，加强对城市发展的空间指导与约束功能，确保空间合理布局，优化土地资源的配置，统筹整体交通网络，保护自然资源与景观，发挥地方优势，推进宁句都市圈协调发展。二是研究城市布局、城市风貌、城市景观、城市空间、城市天际线等，使各种设施相互配合协调、空间形式有机统一。三是对老化的城市市区，通过规划统筹进行生态修复、城市修补，治理“城市病”，改善人居环境。