加强城市防洪   保障城市安全
王  平

      城市是政治、经济、文化中心，人口密集，财富集中，城市洪涝灾害损失和影响远远大于农村。近年来城市防洪问题越发突出，“到城市去看海”已经成为我国各地城市排涝能力不足的现实写照，特别是去年北京“7.21”特大暴雨造成的灾害和损失，可谓触目惊心，更令人警醒和反思。加强城市防洪工作，提高城市防洪安全保障水平，显得尤为重要和迫切。
      一、句容城市防洪基本情况
      句容城区处于丘陵地带，地形是东北高，西南低，中部平坦。市区较大的河流有9条，其中南北向5条，东西向4条，形成 “五纵四横”的水系结构。城市雨水通过地面汇流和管道系统收集后，排入各级河道。主城片区雨水主要排入句容河、玉清河水系，东部片区雨水主要排入肖杆河、句容水库溢洪河，西部片区雨水主要排入杜家山水系、黄金坝水系，南部片区雨水主要排入老句容河、吕家园冲。句容河是城市排水的最终受纳水体，这些区域来水最终汇入句容河。上述河道的过流能力、水位情况以及城市排水管网情况，直接影响着城市的排水状况。
      早年句容在城市防洪上基本不设防，但随着经济发展、城市快速扩张，城市在强降雨过程中暴露出来不少问题，特别是2003年“7·5”大水期间，句容城区受淹面积达9.3平方公里，居民家中最深积水达3米，经济损失惨重，使得句容对城市防洪问题有了新的认识并逐步得到重视。从2004年开始，我市结合城市建设，多方筹资，相继完成了葛仙湖、黄金冲、玉清河、句容河城区段、老句容河、房家坝、句容水库溢洪河等一系列城市防洪整治、改造、清於工程，工程投入达到9000多万元。同时，加大了城市排水管网建设，特别是在新建地区推行雨污分流，目前全市主城区雨水管道总长约110公里（其中雨水分流管长80公里）。市政部门加大了城区易积水地段地下管网改造力度，社区办在老城区下水沟改造、排污管道清污疏通等方面也做了不少工作，城市防洪排涝状况有所改善。
      二、句容城市防洪排涝存在的主要问题
      1.气候变化城市扩张，城市防洪压力日增。受全球气候变化影响，城市遭受突发强暴雨袭击的频次显著增多。虽然我市2003年以来没有遭受过强暴雨袭击，但周边城市遭受极端天气事例不断，我市遭遇强暴雨、强台风的风险在增大。近10年是我市经济快速发展，城市规模迅速扩张的时期。由于城区扩张，地面大面积硬化，水系破坏，滞洪面积大幅减少，使得暴雨产生的径流量成倍增加，洪水峰值更为集中。城市一些新建成区和新建的防洪排涝系统，未经较大洪水暴雨考验，存在较大隐患。多年未遇大洪水，也使一些干部群众对城市防洪形势盲目乐观，心存侥幸，给城市防洪工作带来不利影响。
      2.防洪工程建设滞后，防洪薄弱环节较多。近年来，城市水利得到一定加强，建设改造了一批防洪工程，骨干河道、重要节点工程基本达标，但由于城市防洪工程缺乏全面、系统、科学的统一规划，防洪建设投入不足，造成防洪工程建设相对于城市建设严重滞后，部分次级河道防洪标准较低，工程体系不配套，尚未形成完善的城市防洪体系。如，东部地区，房家坝经过改造，达到了50年一遇防洪标准，但其上游肖杆河，区间无控来水面积达130平方公里，河道弯曲狭窄，过水断面严重不足，此块文昌路以北低洼地区极易受短时间洪水威胁；东南部的华阳镇万家河属自然河沟，河道淤塞严重，导致农民街经常被淹，难以满足华阳集镇及南部新城排洪要求；西部黄金河水系，上游来水面积接近9平方公里，黄金坝滞洪面积不足，黄金河排洪断面不够，特别是下游段1200米未整治护砌，杂草丛生，淤积严重，排洪不畅，经常受淹；中部玉清河上游段来水面积近5平方公里，成为城市建成区后，原来自然河沟改为暗渠，排洪系统没有按防洪要求实施，沿线容易因洪致涝。
      3.城市排水能力不足，排水系统管理不善。当前我市城市排水管道设计标准一般为1年一遇，重要地区为 3年一遇，实际状况是一些区域还达不到这一标准。句容老城区排水管渠多为合流制管渠，管径普遍偏小，淤积严重，已建路面地下管线纵横交错，很难再开挖重建，有些排水设施上有构筑物、建筑物，给清淤改造带来极大困难。新建区虽然大部分都实行雨污分流制，但因道路施工、工程建设、水土流失等原因，大量泥沙、土方等进入管道，使管道排水能力大打折扣；因渣土车等重车碾压、人为破坏等因素，排水设施损坏、缺失现象时有发生；还有一些城建工程施工截断了排水管网，破坏了城市排水系统。开发区、华阳镇包括排水系统在内的市政设施建成后，大多没有移交市政部门统一管理，其自身又缺乏管理力量，导致城市排水系统存在多头管理、管养不到位问题。在城市支管网建设中，建设单位在管道设计时，往往偏重某一独立区块，汇水面积计算偏小造成管径设计偏小；同时也存在上下游已建管道在高程上不衔接现象，导致排水不畅。句容河现有排水涵闸断面偏小，老化失修，排涝能力不足。如句容河水位偏高时，会造成城市排水倒灌，形成较大范围地面积水。总的来说，我市的排水系统远远滞后于城市发展，不适应特殊气象条件，不匹配城市建设水平。
      4.城市涉水管理薄弱，雨水调蓄能力减弱。在我市城市扩张过程中，城市中原有的河道、沟渠、塘坝水面经过大规模改造，已所剩无几，留存的河湖水面规模也大幅度缩减，雨水调蓄能力急剧降低，已基本失去了雨水调蓄作用。受经济利益驱使，为了多争一块土地，一些项目侵占河道、水面和蓄滞洪区，将城区河道、沟渠排水改为管道排水，使得城区水域面积进一步减少，内河排水不畅，易淤积、堵塞洪水通道，加剧了城区洪涝灾害的发生。
      5.城市防洪体制不顺，应急预案不细不实。现阶段，我市城市防洪管理体制还未理顺，在城市防洪管理上，有些是水利部门负责，有些则由住建局、开发区、华阳镇、社区办负责，有的还涉及交通、城管等部门。条块在城市防洪上存在职责不明，界限不清等问题。各部门各有一套不完整的涉水规章和做法，不能协调一致。水利、住建等部门根据各自职能也制定城市防洪预案，但总的来说，预案内容不全面，责任不够明确，措施不够具体，针对性不强，可操作性较差。大水一来，极有可能出现应对无策、互相推诿的现象。
      三、加强我市城市防洪工作的对策建议
      1.科学编制城市防洪排涝规划。市水利部门曾于2006年委托有关单位编制过《句容市城市防洪规划》，由于受投入以及当时条件限制，规划质量水平不是很高，也未经市政府或上级有关部门批准，不能适应城市发展需要。建议要适应城市防洪保护区扩大、防洪保护对象增多、防洪标准要求提高的形势要求，结合新一轮《句容市城市总体规划》修编，同步规划，同步协调，聘请资质水平较高的规划设计单位重新编制《句容市城市防洪规划》，报市政府批准实施。在新一轮城市规划修编中，应高度重视城市排水专项规划编制。以统筹协调城市防洪排涝与城市发展、土地利用、环境保护等关系，合理安排洪水出路，科学制定防洪排涝减灾体系布局。
      2.尽快完善城市防洪工程体系。要针对城市防洪工程存在的薄弱环节，结合城市功能完善，城市水环境治理，加大防洪工程建设投入，提高防洪工程标准，构筑有效的城市防洪保护圈。建议尽快实施以下5项工程建设：一是黄金河水系改造工程，加固黄金坝堤坝，改造溢洪闸，实施坝底清淤，扩大黄金坝水面，扩大黄金河行洪断面，对杜家山段进行彻底整治；二是玉清河延伸工程，建设700米长箱涵，延伸至市体育馆西侧，扩大排水能力，促进玉清河水质改善；三是肖杆河上游整治工程，建议按65米的河面宽度进行拓宽和疏浚整治，扩大行洪能力；四是万家河扩建工程，对万家河进行彻底改造，建设万家河风光带，并疏通华阳南部新城水系；五是肖庄水库溢洪河扩建工程，按标准扩建溢洪河并配套河沟建筑物，解决河道排水不畅问题。
      3．要加强城市排水系统建设管理。新建城区道路时，雨水管道设计要依据城区排水专项规划，长远考虑，近期实施。具体实施过程建议注意两点，一是要在城市低洼处多设雨水口，充分收集积水；二是多设窨井或其他设施，便于清淤清杂，防止管网堵塞。结合老城区改造、老旧小区改造，加强老旧排水管沟改造。未改造管网也应做好疏通清理工作，充分发挥现有排水设施的作用。建议由市政府统一协调，明确由市政部门统一负责城市排水系统管理养护，形成权责一致、统一协调的管理机制。加大城市排水管理工作的投入，加强人员和装备配备，做好雨水管网的日常维护、保养和洪水来临时的排涝抢险工作。要严格执行《城市排水许可管理办法》，排水设施上不得有构筑物、建筑物等，不得填埋排水设施，禁止一切损害和堵塞下水道的行为。同时，建议对目前排水管网淤塞情况进行全面检查，制定并采取针对性的清淤疏通措施，防止城市排水系统出现大面积“梗阻”。
      4.规范加强城市涉水事务管理。城市河湖、水域既是洪水的调蓄空间，也是城市生态的重要组成部分，城市景观环境的重要依托。在城市规划和建设中，必须重视水系规划、水域保护，充分考虑防洪需要、生态需要、景观品位需要。在执行规划“红线管理”的同时，大力推行实施“蓝线管理”，在城市规划中确定河湖、水库、沟渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线，加强执法监督，严禁对河湖、水域的侵占。要加强对涉水建设项目管理，认真执行防洪影响评价、水规划同意书等制度。对涉水建设工程要建立联合会审、联合验收制度，由规划、住建、水利、城管等部门对涉水建设工程设计进行联合审查把关，对建设过程进行联合监督，对竣工工程进行联合验收，确保工程符合相关规划、符合防洪要求和排水规范。
      5.增强城市防洪应急反应能力。成立由分管城建的副市长为总指挥，水利、住建、规划、城管、交通、开发区、华阳镇、社区办主要负责人为成员的城市防洪指挥部，建立高效统一的城市防洪指挥系统，提高城市防汛整体效能。建议在市住建局设立城市防洪办公室，在市防汛指挥部和城市防洪指挥部的统一指挥下，负责协调、管理整个城区防洪、排涝等事务。按照“统一指挥、分级负责、专业处置”的原则，从实际出发，编制、完善切实可行的城市应急防洪排水预案。各城市防洪成员单位也要根据职责分工，编制好本部门、本区域防洪预案，形成完整的预案体系。加强专业队伍建设，做好防汛抢险装备配备和物资储备工作，开展应急抢险演练，提高应急抢险能力。加强灾害预报预警工作，遇有防汛突发事件，各部门、各单位及时沟通，快速反应，形成条块联动机制，最大限度降低灾害风险和损失。
      此外，近年来随着经济发展，各镇、管委会的新市镇、居民安置小区、工业集中区建设发展也比较快，防洪排涝问题也很突出，同样需要引起各级高度重视。